Termín PPP (public-private partnership) je ve veřejné správě doslova zaklínadlem. Je to stejné, jako byste České republice věštili jen špatné časy. Proč tomu tak je? Důvodem je uměle vytvořená, médii podporovaná iluze, že PPP projekty jsou drahé a špatné. To, že dřívější pokusy selhaly, však nebylo díky způsobu fungování PPP, ale vinu nesla především politická rozhodnutí. Jednou se zapomnělo, že existuje zákon o veřejných zakázkách a podruhé nové vedení popřelo strategii a potřeby formulované vedením předešlým.
Pokud nechceme zůstat na chvostu evropských států s pokulhávající ekonomikou, měli bychom si konečně přiznat pravdu a přestat nadále udržovat mýty o PPP. Říkat v civilizovaném světě, že PPP je špatné a drahé je to samé, jako zapřisáhle tvrdit, že hypotéka nebo operativní leasing nesmí překročit práh domu. To už dnes nikoho ani nenapadne. PPP je z pohledu veřejného sektoru, zjednodušeně řečeno, kombinace obou těchto instrumentů. Je to alternativa, která má své opodstatnění.
PPP v EU
Kdyby byly PPP projekty ďáblem na zdi a symbol korupce zároveň, EU by nám neposlala příspěvek 18 milionů Kč na přípravu pilotního PPP projektu dálnice D3. Evropská agentura pro transevropskou dopravní síť TEN-T by nedoporučovala začít konečně používat PPP na kofinancování EU fondů. Naše sousední státy by za posledních deset let nepostavily přes 1 500 km dálnic v ekvivalentu za téměř 380 miliard Kč. EIB by nekofinancovala dalších dvacet dálničních PPP projektů v Evropě v posledních pěti letech a Česká republika by nebyla poslední zemí západní a střední Evropy, která nepostavila ani kilometr dálnice formou PPP.
V posledním desetiletí od roku 2003 se v Evropě realizovalo téměř 1 200 projektů za astronomických 221 miliard eur (5,535 miliardy Kč). Zajímavý je fakt, že hlavními propagátory a státy s největším počtem projektů byly Velká Británie, Francie a Německo, tedy země kapitálově silné, které by neměly mít problém financovat investice ze svého vlastního rozpočtu. Přestože tyto země používají PPP model pro realizaci investičně náročných projektů, podíl investic přes PPP nepřesahuje 10 až 15 % z celkového objemu jejich veřejných investic.
Alternativa tradičního způsobu zadávání
PPP je alternativou, která umožňuje veřejnému sektoru získat jistotu pevné ceny, termínu a kvality dodání, ochraňuje jeho rozpočet proti neočekávanému. Veřejný zadavatel nikdy dopředu nepřipustí, že by něco mohlo jít jinak než očekávají. Veřejný sektor totiž nedokáže pracovat s rizikem. Neumí ho ocenit ani řídit. To co je běžné ve finančním nebo developerském světě, pro veřejný sektor neexistuje. Proto drtivá většina závěrů NKÚ dokládá, že stát není dobrým hospodářem. Ať už by chtěl nebo nechtěl, není k tomu motivován. Čtyřleté volební období neladí s rozhodnutím o infrastrukturním projektu s životností 30 až 50 let, která bude mít dopady do minimálně sedmi dalších volebních období.
Pokud se PPP projekt dostane do problémů, ztráty nenese daňový poplatník, ale koncesionář a jeho dodavatelé. Politici a státní úředníci mají plnit veřejnou službu, nečekejme od nich kvalitní projektový management, který vyžaduje dlouhé roky praktických zkušeností. Veřejný sektor v dnešním tradičním způsobu zadávání stejně outsourcuje hlavní aktivity jakou je projekční a inženýrská příprava, stavba nebo provoz a údržba. Projektový management a s tím spojenou odpovědnost správného hospodáře ale nese sám. Pokud opomeneme vliv korupce, chtěné nebo nechtěné selhání správného řízení investice je příčina zbytečného plýtvání veřejných prostředků v řádu miliard Kč ročně.
Nedávná globální studie společnosti McKinsey (McKinsey report: „Infrastructure productivity: How to save $1 trillion a year“ z ledna 2013 je k dispozici zde) dokládá, že zvýšení efektivity a úspor v sektoru infrastruktury je možné až o 40 %, a to pouhým využitím nejlepších postupů běžně používaných v soukromém sektoru. Tento údaj navíc nezahrnuje vysokou korupční marži udávanou Transparency International pro Českou republiku. McKinsey uvádí, že budoucí rozvoj infrastruktury má dvě možnosti: první možností je zvýšení příjmů ze zdrojů financování zvýšeným výběrem daní, poplatků (mýto) nebo čerpáním dotačních zdrojů; a druhou možností je zvýšení efektivity. Využíváním nejlepší praxe lze zajistit více kvalitnější infrastruktury za stejné peníze.
Vyšší efektivita rozhoduje
Rozhodujícím kritériem pro volbu mezi tradičním způsobem a vyšším zapojením soukromého sektoru formou PPP má být vyšší efektivita. PPP nemusí být vždy spojeno s financováním ze soukromých zdrojů. Vlastní kapitál koncesionáře, kterým koncesionář ručí za kvalitu projektu, může být kofinancován z bankovních, veřejných nebo dotačních zdrojů. Soukromý kapitál pomáhá překonávat neefektivitu veřejného sektoru, nesoulad krátkodobosti rozpočtového výhledu proti potřebám efektivní správy infrastruktury. Stát ignoruje to, co zná každý vlastník nemovitosti – odkládaná údržba a opravy z důvodu lajdáckosti nebo aktuálního nedostatku financí výrazně zvyšují budoucí náklady zásadní opravy. To je jeden z mnoha důvodů, proč je PPP model efektivnější. Správná a včasná údržba nesmí být politické rozhodnutí.
Pokud má stát levnější vlastní nebo dotační prostředky, tak je může poskytnout koncesionáři na uhrazení části investice. Diskuse o tom, jaké financování je dražší, je bezpředmětná. Pokud stát nemá vlastní prostředky na investici, která ovšem přinese vyšší benefity než jsou náklady včetně soukromého financování, tak by se taková investice měla zrealizovat, například prostřednictvím PPP projektu.
Rozdíl v celkové efektivní roční sazbě financování mezi tradičním způsobem a PPP se soukromým kapitálem se liší, ale může být v řádu 4 až 5 %. Tento rozdíl je ve své podstatě oceněním projektových rizik a pro stát cenou za jistotu, že se náklady a kvalita projektu po dobu 30 let nezmění. Financování úpisem státních dluhopisů nese garanci státu za splacení svého závazku, ať dálnice pod taktovkou ŘSD stojí o miliardu nebo dvě více. Pokud by upisovalo samo ŘSD specificky na danou investiční akci s projektovým rizikem bez garance státu, získalo by vzhledem ke svým historickým výkonům cenu daleko vyšší, neboť skutečné riziko navýšení nákladů, skluzu v termínech a četnosti oprav je v řádu až 20 až 40 %.
Diskuse o tom, zda stavět dálnice nebo vysokorychlostní tratě z veřejných prostředků nebo formou PPP s využitím soukromého kapitálu, není v principu správná. Máme se rozhodovat, zda to ekonomice státu pomůže, zda to zvýší konkurenceschopnost průmyslu a hospodářství nebo ne.
Řízení celoživotních nákladů
To, co je samozřejmé pro každého realitního developera, prokazují i národní kontrolní úřady, které se shodují nad výsledky již realizovaných PPP projektů. Jediným způsobem jak dosáhnout dlouhodobě efektivní a kvalitní infrastruktury, je řídit náklady z pohledu celoživotního cyklu a sjednotit odpovědnosti za design, výstavbu a následný provoz a údržbu. Jedině dlouhodobý pohled umožňuje zainvestovat do kvalitnějšího řešení, které bude mít úspornější provoz a delší životnost. To dlouhodobě potvrzuje nejen britská NAO (National Audit Office), ale nově také ÖPP Deutschland AG (Partnerschaften Deutschland), agentura německého ministerstva financí pro podporu infrastrukturních projektů v Německu. Ta dokládá u německých PPP projektů v průměru 14% úspory oproti tradičnímu zadávání.
Mystérie soukromého sektoru
A kdo je ten mystický soukromý sektor, který má realizovat naši veřejnou infrastrukturu? Světový infrastrukturní trh je vyspělý a všudypřítomný. Dodavateli PPP projektů jsou stejní dodavatelé jako v případě tradičních zakázek, jediným rozdílem je účast koncesionáře, který nese dlouhodobou finanční odpovědnost za správné projektové řízení a plnění svých dodavatelů. Investory koncesionáře jsou stavební společnosti, provozovatelé a specializované infrastrukturní fondy. Penzijní fondy a pojišťovny jsou největšími infrastrukturními investory, ať prostřednictvím fondů nebo přímých investic. Na českém trhu patří osm z dvanácti největších stavebních společností, v rámci svých nadnárodních skupin, mezi přední dodavatele a investory PPP projektů ve světě. Seniorní úvěry poskytují do PPP projektů stejné bankovní instituce, které nakupují státní dluhopisy.
Kde je tedy rozdíl?
Rozdíl je v tom, kdo nese odpovědnost a riziko vyšších nákladů, špatné kvality a krátké životnosti. Buď je to daňový poplatník, který při současném tradičním pojetí spoléhá na vize politiků, manažerské schopnosti státních úředníků a na levnější veřejné zdroje, které ovšem zaplatí každý problém, který nastane. Nebo to je koncesionář, který zhodnocuje investovaný kapitál, který ovšem nezhodnotí, pokud mu penalizace za nedostupnost nebo nekvalitu sníží měsíční příjem od státu. Soukromý sektor, když je správně motivován ziskem, si dokáže hlídat odpovědnost, vymáhat kvalitu plnění a sledovat povinnosti řádného hospodáře, jednoduše ziskem měřitelnou veličinu.
Krize jako lék
Současnou ekonomickou krizi můžeme nazvat krizí až ve chvíli, když nás donutí změnit náš současný stav, způsob chování, uvažování a nakládání s penězi. A proto si optimisticky přejme, aby nás krize donutila změnit náš přístup k infrastruktuře, hlavně té veřejné. V kontextu současné evropské ekonomické krize bude schopnost národních ekonomik pragmaticky a rychle reagovat v příštích deseti letech přerozdělovat hrací karty, slabší ekonomiky posílí, zatímco silné ekonomiky oslabí. Je to fér, každý si může vybrat. Proto věřme, že naši politici pod tlakem překročí svůj vlastní stín a využijí PPP smysluplně jako prostředku k dosažení vyšší efektivity. PPP nebo koncesní model se běžně užívá u dopravní infrastruktury, škol a nemocnic, domovů pro seniory, při zvyšování efektivity správy a obnovy regionálních silnic, dosahování energeticky úsporných budov a řadě dalších témat.
Tomáš Janeba je prezidentem Asociace pro rozvoj infrastruktury, sdružení sjednocujícího zájmy významných dodavatelů v oblasti infrastruktury tak, aby prezentovalo koncepčně ucelený názor na výzvy a nutné změny brzdící sektor veřejné infrastruktury v České republice. Propaguje alternativní modely infrastrukturního financování a podporuje efektivní zajištění veřejné infrastruktury a veřejných služeb.
Tomáš Janeba má šestnáctiletou zkušenost v oblasti infrastrukturních projektů a projektového financování z Velké Británie a zemí střední a východní Evropy. Posledních sedm let byl odpovědný za přípravu a realizaci investičních nabídek infrastrukturních projektů, strukturování transakcí, řízení finančních a právních týmů v roli investora i poradce. V roce 2006 spoluzakládal regionální kancelář John Laing plc, významného britského investora a manažera veřejné infrastruktury ve světě. V letech 2004 až 2006 se podílel na založení PPP Centra České republiky, agentury Ministerstva financí ČR. Předtím měl sedmiletou zkušenost s projektovým financováním z PricewaterhouseCoopers.
