Zkrácené stavební řízení lze využít v zásadě pro všechny stavby, včetně těch, které by jinak vyžadovaly stavební povolení, s výjimkou staveb, které jsou zvláštním právním předpisem (např. vodní díla dle zákona o vodách, mimo staveb vodovodních řadů, kanalizačních stok a kanalizačních objektů, které nevyžadují povolení k nakládání s vodami), územně plánovací dokumentací nebo rozhodnutím orgánu územního plánování přímo označeny jako nezpůsobilé pro stavební řízení.
Podmínkou využití zkráceného stavebního řízení u výše uvedených staveb je uzavření smlouvy o provedení kontroly projektové dokumentace mezi stavebníkem a autorizovaným inspektorem a opatření souhlasných závazných stanovisek dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení.
V případě, že stavebník využije zkráceného stavebního řízení, získá oprávnění provést stavbu na základě pouhého oznámení stavby stavebnímu úřadu. Stavebník k oznámení stavby musí připojit projektovou dokumentaci stanovenou prováděcím právním předpisem a certifikát vydaný autorizovaným inspektorem. Autorizovaný inspektor certifikátem stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené podklady z hledisek uvedených v § 111 odst. 1 a 2 stavebního zákona (tj. v rozsahu v jakém přezkoumává žádost o stavební povolení stavební úřad) a že navrhovaná stavba může být provedena. Na projektové dokumentaci tuto skutečnost vyznačí, uvede své jméno a příjmení, datum vydání certifikátu a opatří ji svým podpisem a razítkem se státním znakem České republiky. K certifikátu připojí návrh plánu kontrolních prohlídek stavby, závazná stanoviska dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení (§ 109 stavebního zákona).
Přezkum certifikátu autorizovaného inspektora
Předností zkráceného stavebního řízení je především jeho rychlost. Nevýhodou je pak nutnost obstarání souhlasných závazných stanovisek a vyjádření všech osob, které by byly účastníky stavebního řízení („účastníci“). Stavební zákon poskytuje jen omezenou možnost vypořádání námitek účastníků. Pokud ve vyjádřeních účastníků byly uplatněny námitky proti provádění stavby, autorizovaný inspektor je posoudí a projedná s osobami, které je uplatnily. Způsob vypořádání námitek a závěry, popřípadě podklady, z nichž vycházel, připojí autorizovaný inspektor k certifikátu. Nepodaří-li se při vypořádání námitek odstranit rozpory mezi osobami, které by jinak byly účastníky řízení, předloží jejich vyjádření spolu s projektovou dokumentací a závaznými stanovisky dotčených orgánů stavebnímu úřadu, který zajistí vypořádání námitek nebo usnesením rozhodne o námitkách ve své působnosti anebo usnesením rozhodne o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení. Z povahy věci by mělo být zkrácené stavební řízení využíváno především u bezproblémových staveb s malým počtem účastníků. Nicméně podle našich zkušeností je tohoto institutu využíváno i u staveb složitějších s velkým počtem účastníků a dotčených orgánů. V těchto případech pak může dojít k situaci, kdy nemusí být námitky účastníků autorizovaným inspektorem řádně vypořádány, případně jsou někteří účastníci autorizovaným inspektorem opomenuti.
V takovém případě nebyly podmínky pro zkrácené stavební řízení splněny a certifikát byl vydán v rozporu se stavebním zákonem. Stavební zákon výslovně nestanoví, zda a jakým způsobem může být certifikát a otázka vzniku oprávnění stavebníka provést stavbu na základě zkráceného stavebního řízení přezkoumána. Přezkoumatelnost certifikátu však byla dovozena Nejvyšším správním soudem („NSS“), a to např. v rozsudku NSS ze dne 4. srpna 2010 sp. zn. 9 As 63/2010 a rozsudku NSS ze dne 11. listopadu 2010 sp. zn. 1 As 72/2010-110.
Dle NSS „certifikát po oznámení stavebnímu úřadu má povahu přezkoumatelného správního aktu, který má právo napadnout stavebník i osoby, které by jinak měly právo být účastníky stavebního řízení.“ (rozsudek NSS ze dne 4.srpna 2010 sp.zn. 9 As 63/2010.)
NSS se v obou výše uvedených rozsudcích nezabýval tím, jakým způsobem a v jakých lhůtách se lze proti certifikátu bránit včetně otázky, zda a jak může případné vady certifikátu korigovat stavební úřad.
Použitím opravných prostředků proti certifikátu se NSS zabýval až v rozsudku ze dne 25. května 2011 sp. zn. 2 As 37/2011 – 81. (Rozsudek NSS ze dne 25.května 2011 sp. zn. 2 As 37/2011-86.) Dle NSS představuje certifikát autorizovaného inspektora rozhodnutí ve smyslu správního řádu a bylo tedy nutné posoudit, zda jsou proti tomuto rozhodnutí přípustné řádné či mimořádné opravné prostředky (např. odvolání), či zda je možné certifikát napadnout pouze žalobou ve správním soudnictví (správní žalobou).
Dle § 81 odst. 1 správního řádu může účastník proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak. Nemožnost podat odvolání musí tedy plynout přímo ze zákona a dle názoru NSS by případně tato výluka mohla být dána pouze implicitně povahou dané věci. NSS má za to, že u certifikátu autorizovaného inspektora se jedná právě o tento druhý zmiňovaný případ. Svůj názor opírá o dva argumenty. Prvním z nich je smysl zkráceného stavebního řízení, kterým je rychlost, nižší míra formálnosti a odlehčení stavebním úřadům. Právo k provedení stavby vzniká již oznámením certifikátu stavebnímu úřadu. Nemá logiku, aby v této zákonné koncepci do již pravomocného rozhodnutí mohl vstoupit odvolací orgán. Odvolací řízení by pak mělo opačný efekt, než jaký předpokládalo zkrácené stavební řízení. Druhým argumentem je, že není možné určit, který správní orgán by bylo možné v daném případě označit jako orgán nadřízený autorizovanému inspektorovi, tedy orgán, ke kterému je možné podat odvolání. Jelikož kompetence odvolacího orgánu musí plynout přímo z konkrétního zákonného ustanovení, není možné si ji dovozovat pouze výkladem.
NSS tedy dospěl k závěru, že certifikát vystavený autorizovaným inspektorem není přezkoumatelný v odvolacím řízení podle správního řádu a lze tedy proti němu podat pouze přímo správní žalobu.
Žalobu proti rozhodnutí lze podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením písemného vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinou.
S ohledem na skutečnost, že certifikát autorizovaného inspektora je oznamován toliko stavebnímu úřadu, nikoliv dalším případným účastníkům řízení, může být určení dvouměsíční lhůty pro podání správní žaloby proti certifikátu problematické. V této souvislosti bychom se rádi zmínili o právním názoru obsaženém v rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 17.února 2009, sp. zn. 2 As 25/2008 – 118, podle něhož „i rozhodnutí správního orgánu, které nebylo formálně řádně doručeno (oznámeno účastníkům řízení, může nabýt právní moci nastane-li fikce oznámení rozhodnutí…Je-li účastník řízení, jehož práva, právem chráněné zájmy či povinnosti byly rozhodnutím dotčeny, opomenut při oznámení rozhodnutí, nastane fikce oznámení rozhodnutí k okamžiku, k němuž je bezpečně a bez rozumných pochyb zjištěno, že opominutý účastník seznal úplný obsah rozhodnutí co do jeho identifikačních znaků i věcného obsahu, zásadně tedy rovnocenně tomu, jakoby mu bylo rozhodnutí řádně oznámeno.
Odpovědnost za škodu způsobenou autorizovaným inspektorem
Jednou z dalších nezodpovězených otázek, které vznikají v praxi v souvislosti s certifikáty autorizovaných inspektorů ve světle rozhodnutí NSS, je otázka, kdo nese odpovědnost za škodu způsobenou vydáním certifikátu, který je v rozporu s právními předpisy, a který by případně byl v rámci soudního přezkumu zrušen.
Dle příslušných ustanovení stavebního zákona autorizovaný inspektor odpovídá za škodu způsobenou výkonem své činnosti a před započetím činnosti a po celou dobu jejího trvání musí mít uzavřeno pojištění z odpovědnosti za škodu. V právních předpisech však není stanovena minimální výše pojištění, které je autorizovaný inspektor povinen uzavřít. Výše pojištění je tak založena výlučně na dohodě mezi stavebníkem a autorizovaným inspektorem.
S ohledem na zmiňovaná rozhodnutí NSS, z nichž vyplývá, že certifikát je nutné považovat za správní akt, je nutné se dle našeho názoru zabývat také otázkou, zda v takovém případě nepřipadá v úvahu vedle odpovědnosti samotného autorizovaného inspektora rovněž odpovědnost za škodu státu. Ve zmiňovaném rozhodnutí NSS soud dovodil, že „autorizovaný inspektor je oprávněn ve zkráceném stavebním řízení působit po jmenování ministrem pro místní rozvoj na základě podmínek stanovených stavebním zákonem. Tímto aktem se autorizovaný inspektor stává v mezích stanovených stavebním zákonem nepřímým vykonavatelem státní správy."
Podle teorie správního práva se za nepřímého vykonavatele státní správy považují právní subjekty, na které byl zákonem nebo rozhodnutím učiněným na základě zákona delegován ve vymezeném rozsahu výkon státní správy. Delegace může spočívat v přenesení nebo propůjčení výkonu státní správy s atributy, které s rozsahem delegace souvisejí. Zákony pro výraz delegace převážně používají výrazu „svěřují“. (Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část, 5. rozšířené vydání, C.H.Beck, Praha 2003, str. 404).
Podle § 3 písm. b) zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, stát odpovídá mimo jiné i za škodu, kterou způsobily právnické a fyzické osoby při výkonu státní správy, která jim byla svěřena zákonem nebo na základě zákona. Uvedený zákon výslovně zmiňuje odpovědnost státu za vybranou činnost notářů nebo exekutorů. Je však otázkou, jestli by bylo možné dovodit odpovědnost státu per analogiam i v případě autorizovaných inspektorů. Tato otázka však dosud nebyla řešena příslušnými soudy.
Při zvažování, zda využít pro konkrétní stavbu zkrácené stavební řízení a uzavřít smlouvu s autorizovaným inspektorem, by měl stavebník vzít v úvahu riziko možnosti napadení certifikátu autorizovaného inspektora ze strany třetích osob, a to zejména u složitějších staveb s velkým počtem účastníků, které může znamenat značnou nejistotu ohledně vzniku oprávnění provést stavbu a značně zkomplikovat i navazující vztahy (např. financování stavby). V případě, že se stavebník pro zkrácené stavební řízení rozhodne, lze s ohledem na přípustnost soudního přezkumu certifikátu autorizovaného inspektora doporučit doručení tohoto certifikátu všem známým účastníkům, aby bylo časově omezeno riziko jeho soudního přezkumu.
Vzhledem k tomu, že otázka odpovědnosti státu za škodu způsobenou činností autorizovaného inspektora není dosud jednoznačně vyřešena a není ani stanovena minimální výše pojištění pro autorizovaného inspektora, měl by stavebník při uzavírání smlouvy s autorizovaným inspektorem, rovněž věnovat patřičnou pozornost podmínkám a výši pojištění sjednaného autorizovaným inspektorem a tato rizika patřičně ošetřit ve smlouvě o provedení kontroly projektové dokumentace uzavírané mezi stavebníkem a autorizovaným inspektorem.
Advokát Petr Opluštil a advokátní koncipientka Dominika Nosačková pracují v advokátní kanceláři Havel, Holásek & Partners
Foto: © Beboy - Fotolia.com
